Dit artikel komt het boek ‘Heilige zorghuisjes – Meer mens, minder systeem (Marjet Veldhuis)
Wanneer aannames gaan rekenen en werkelijkheid worden
Fraude in de zorg lijkt een groot probleem. Bedragen lopen op tot miljarden en rechtvaardigen stevige maatregelen. Maar wie kijkt naar wat daadwerkelijk wordt aangetoond, ziet iets anders: geen miljarden, maar promillages. Tussen beeld en werkelijkheid gaapt een gat. Daar begint dit hoofdstuk.
In mijn eerdere serie artikelen over ‘fraude en zorg door de jaren heen’ (inenaandezorg.nl[i]) heb ik het onderscheid gemaakt tussen fouten, onrechtmatigheden en fraude. Dat onderscheid is essentieel. Niet alles wat fout gaat, is fraude. En niet alles wat onrechtmatig is, is opzettelijk. In beleid wordt dat ook zo benoemd: fouten zijn onbedoeld, fraude is opzettelijk en gericht op financieel gewin. Maar in het debat verdwijnt dat onderscheid vaak. Alles wat niet klopt, wordt al gauw fraude. Daarmee verandert niet alleen de taal, maar ook het beeld.
Fraude was ooit een systeemvraag
Als je teruggaat in de tijd, zie je iets opmerkelijks. In de beginjaren van fraudebestrijding werd breder gekeken. In plannen en rapporten rond 2003 werd fraude niet alleen gezocht bij zorgaanbieders of verzekerden, maar ook bij zorgverzekeraars zelf. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het rapport Zorg om zorgfraude[ii] (2003), waarin interne fraude bij verzekeraars onderdeel is van het beleid. Een klein stukje tekst vanuit het artikel ‘Fraude en zorg door de jaren heen-1’[iii] om dit toe te lichten:
2003 Op 6 februari maakt de Tweede Kamer zich boos over het al in september 2001 uitgebrachte rapport van het OM “Zorg om zorgfraude”. Minister de Geus heeft dit rapport pas in januari bekend gemaakt, nadat het eerder via de media was uitgelekt. Kort gezegd maakt het rapport onderscheid in vier zorgfraude-gebieden
- door de patiënt/verzekerde
- door de zorgverleners
- door medische behandelingen in het buitenland
- door werknemers bij de zorgverzekeraar
Tegelijkertijd waren zorgverzekeraars zelf verantwoordelijk voor controle op declaraties en het opsporen van onregelmatigheden. Ze ontwikkelden eigen systemen, hielden registraties bij en bepaalden mede wat als fraude werd gezien. Daarmee ontstaat een bijzondere situatie: de partij die controleert, registreert en betaalt, levert ook de basis voor het beeld van fraude. In de jaren daarna verschuift de aandacht. Minder systeem, meer focus op aanbieders en verzekerden. Het perspectief wordt smaller.
Waar je kijkt, bepaalt wat je ziet
In mijn eerdere artikelen[iv] beschreef ik dat als: ‘waar je zoekt, daar zul je vinden’. In het kort: waar je kijkt, vind je afwijkingen; waar je niet kijkt, blijft het stil. Zo ontstaat een beeld dat overtuigend is, maar niet volledig.
Een systeem met weinig zicht
Vanaf de jaren 2000 ontstaat beleid en een systeem: Taskforces, programma’s, samenwerkingsverbanden en registratiesystemen. Alles met hetzelfde doel: beter zicht op fraude. Maar dat zicht blijft beperkt en dat geeft ruimte voor iets anders.
Het getal dat iedereen kent
Er is één getal dat iedereen inmiddels kent: 10 miljard euro. Het duikt op in media, politiek en beleid. Het klinkt precies. Alsof we weten waar we het over hebben. Maar waar komt het vandaan? Niet uit Nederlands onderzoek. Niet uit optellingen van fraudezaken. De herkomst wordt expliciet zichtbaar in een uitspraak van het Openbaar Ministerie: “we gaan ervan uit dat er met 10 procent van de 100 miljard euro die jaarlijks in de zorg omgaat, wordt gefraudeerd. Dat is tien miljard euro op jaarbasis”[v].
Wat hier gebeurt, is eenvoudig. Een internationale schatting (3-10%) wordt toegepast op Nederlandse zorguitgaven (circa €100 miljard). Het resultaat: € 10 miljard. Een rekensom, geen meting.
De basis van die rekensom
Die internationale schatting komt niet uit één onderzoek, maar uit een reeks inschattingen[vi][vii] van onder andere de National Health Care Anti-Fraud Association: ‘3% tot 10% van de zorguitgaven’. Deze zijn gebaseerd op een beperkt aantal casussen in andere zorgsystemen, zoals dat van de Verenigde Staten. De context verschilt wezenlijk van de Nederlandse situatie. Het rechtstreeks vertalen van die percentages naar Nederland zegt daarom meer over aannames dan over feiten. Die 3–10% is geen resultaat van meting, maar een herhaalde schatting, waarbij zelfs experts erkennen dat de werkelijke omvang van zorgfraude nauwelijks bekend is. Het zijn schattingen en dan ook nog schattingen over een brede categorie waarin fraude en fouten samenkomen. Toch wordt dit vertaald naar één getal. Daarna gaat het snel.
Van aanname naar feit
In eerste instantie is het een schatting: ‘hier gaan we vanuit’. Maar die nuance verdwijnt al snel. Media formuleren het anders, zoals bijvoorbeeld: ‘ieder jaar verdwijnt er tien miljard euro aan zorggeld’ (berichtgeving NPO Radio 1) en deze artikelen[viii] (Pointer, Binnenlands Bestuur). De woorden veranderen: ‘we gaan ervan uit’ wordt ‘er verdwijnt’. Een mogelijkheid wordt een werkelijkheid en een schatting wordt een feit.
Wat de cijfers wél laten zien
De cijfers die gebaseerd zijn op vastgestelde fraude geven een ander beeld. Op basis van rapportages (de basis voor mijn artikelenlijst op inenaandezorg.nl) maakte ik het volgende overzicht:
| Opgespoorde fraude in euro’s | |
| 2003 | 5,1 miljoen |
| 2004 | 4,4 miljoen |
| 2005 | 8,5 miljoen (+94%) |
| 2006 | 6,8 miljoen |
| 2007 | 8,0 miljoen |
| 2008 | Ca. 8 miljoen |
| 2009 | Ca. 8 miljoen |
| 2010 | Ca. 8 miljoen |
| 2011 | Ca. 8 miljoen |
| 2012 | Ca. 8 miljoen |
| 2013 | 9,1 miljoen |
| 2014 | 18,7 miljoen |
| 2015 | 11,1 miljoen |
| 2016 | 18,9 miljoen |
| 2017 | 27 miljoen |
| 2018 | 20,5 miljoen |
Over een periode van meer dan twintig jaar bewegen de bedragen zich vooral in de orde van miljoenen per jaar. Ondanks toenemende aandacht en uitbreiding van toezicht blijft de aangetoonde fraude beperkt tot promillages van de totale zorguitgaven. Over de kosten van fraudebestrijding weten we veel minder. Bekend is dat minister Schippers in 2014 éénmalig € 5 miljoen in fraude bestrijding gestopt en vanaf 2015 € 10 miljoen structureel. Tegelijkertijd is zichtbaar dat de inzet op fraudebestrijding zelf groeit: meer controles, meer systemen en meer toezicht. Wat die inspanningen in totaliteit kosten en hoe zich dat verhoudt tot de opbrengsten, blijft grotendeels buiten beeld.
Fraudeurs in de minderheid
Herman Suichies bevestigt dit beeld in het artikel ‘Opinie: Fraude van zorgcowboys is geen reden om vrije zorgkeuze af te schaffen’[ix] dat in 2021 verschijnt. Suichies beschrijft dat er in 2020 € 34 miljoen aan zorgfraude is opgespoord op een totaalbedrag van rond de € 100 miljard aan zorguitgaven. Dat is 0,034%. Daarnaast wijst hij op de kleine aantallen, specifieke sectoren en een beperkte omvang.
In recente discussies (2024–2025), onder andere binnen het European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN), wordt een vergelijkbaar punt gemaakt, maar dan vanuit een andere invalshoek. Daar wordt benadrukt dat fraudeurs een zeer kleine minderheid vormen binnen het totale aantal zorgaanbieders, in de orde van grootte van circa 0,01%. Tegelijk wordt daar expliciet onderscheid gemaakt tussen fraude, fouten en administratieve onregelmatigheden. Dat percentage wordt soms opgevat als aandeel van de zorguitgaven, maar dat is niet waar. Het gaat hier om het aantal betrokken personen of organisaties, niet om geld. Niet alles wat niet klopt, is fraude, en zeker niet alles wat wordt gecorrigeerd is het resultaat van opzet. Precies het onderscheid dat in het publieke debat vaak verdwijnt.
Dat leidt tot een belangrijk inzicht. Cijfers over opgespoorde fraude en percentages zoals 0,01% gaan over wat zichtbaar en aantoonbaar is. Dat is iets anders dan de vraag hoeveel geld er in totaal met fraude gemoeid zou kunnen zijn. Juist dat onderscheid wordt in deze discussies expliciet gemaakt: tussen fraude, administratieve fouten en interpretatieverschillen.
Het grotere geheel bestaat daarmee uit verschillende lagen die vaak door elkaar heen lopen in het debat: aantallen fraudeurs, opgespoorde bedragen en bredere schattingen van mogelijke omvang. Wie die lagen niet uit elkaar houdt, vergelijkt al snel appels met peren en daardoor ontstaan de grote verschillen in beeld.
Twee beelden
Daarmee staan twee werkelijkheden naast elkaar: een berekende omvang op basis van aannames, en een gemeten werkelijkheid op basis van vastgestelde fraude. Het verschil zit niet alleen in de cijfers, maar in de manier waarop ze tot stand komen.
Beeld 1
10 miljard euro, percentages en een groot probleem
Beeld 2
miljoenen euro’s, promilles en een kleine groep
Beide bestaan, maar worden zelden naast elkaar gezet.
Wat hier écht gebeurt
Hier komen cijfers, taal, definities en herhaling samen. Een schatting krijgt gezag, een woord verandert betekenis en een herhaling wordt waarheid. Het gaat niet om leugens, het systeem werkt zo.
Afsluitend
Een probleem van 10 miljard vraagt ander beleid dan een probleem van 0,01%. Meer controle. Meer toezicht. Minder vertrouwen. Daarom is de vraag niet alleen: is er fraude? Maar ook: hoe groot is die werkelijk, hoe weten we dat en hoe ontstaat dat beeld?Fraude moet worden aangepakt. Altijd. Maar als een aanname verandert in een feit, en dat feit richting geeft aan beleid, dan verdient niet alleen fraude aandacht. Dan moet ook het beeld van fraude zelf worden onderzocht.
DISCLAIMER Alle informatie en/of artikelen mogen alleen gedeeld worden met bronvermelding. Verwijzing naar die kennisplatform en auteur Marjet Veldhuis
[i] https://www.inenaandezorg.nl/fraude-en-zorg-door-de-jaren-heen-1/
[ii] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28828-1-b5.pdf
[iii] https://www.inenaandezorg.nl/fraude-en-zorg-door-de-jaren-heen-1/
[iv] https://www.inenaandezorg.nl/fraude-zorg-waar-je-zoekt-daar-zul-je-vinden/
[v] https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/jeugdzorg/om-zorgfraude-10-miljard-per-jaar)
[vi] https://www.nhcaa.org/tools-insights/about-health-care-fraud/the-challenge-of-health-care-fraud/
[vii] https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC2410006/
[viii] https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd en https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/jeugdzorg/om-zorgfraude-10-miljard-per-jaar